La política fiscal es una herramienta de la política económica destinada para obtener
los recursos para mantención del Estado y para cumplir con el desarrollo de las obras
Públicas y sociales que le corresponde, en su misión de redistribuir los ingresos entre
sus habitantes. Al mismo tiempo el presupuesto de la Nación le permite conocer cuales
serán sus ingresos y gastos en un periodo de tiempo determinado.
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA FISCAL
Ø LOS INGRESOS DEL ESTADO
Ø EL GASTO PUBLICO
Los ingresos públicos:
Representan la fuente de financiación mas importante para el estado y se clasifican
en:
- Extracontractuales
Impuestos: Erogaciones en dinero efectivo exigido por el estado en virtud
de la Ley, sin contraprestación a favor del que las paga.
Contribuciones: También erogaciones obligatorias, pero supone que el
contribuyente está obteniendo una prestación (Contribución para el pago
de la pavimentación de una calle o camino, que grava las propiedades que
acceden a una vía).
Multas: Sanciones pecuniarias con las que se castigan ciertas infracciones.
Intereses penales: Sanciones que se originan por el atraso en el pago de
una obligación pecuniaria con el fisco.
Indemnizaciones: Son ingresos eventuales que el Estado percibe como
reparación de un daño experimentado en el patrimonio fiscal. Su pago debe
ser ordenado por sentencia judicial.
Confiscaciones: Transferencias gratuitas al Estado de la propiedad de un
Bien. Art. 19 No. 7 CN.
Expropiación: Transferencia al Estado de la propiedad de un bien, pero
sujeta a indemnización. Bajo el derecho a la garantía de la propiedad priv.
Herencias: Adquisiciones de bienes por el estado por falta de herederos
legales.
- Contractuales:
Son los ingresos cuyo origen esta en un acuerdo de voluntades entre el Estado y el erogante. Por ejemplo las donaciones que se hacen al Estado para la ejecución de obras públicas. Los empréstitos que exigen una autorización legal.
- Derivado del dominio:
Son principalmente las utilidades o dividendos percibidos por el Estado provenientes de sus empresas.
El gasto público:
El gasto público es la aplicación por el Estado de recursos económicos para cumplir con los fines que este debe cumplir y se clasifican en:
- Gastos no rentables: - Gastos de operación: - Gastos de personal
- Gastos de adquisición de B/S
- Gastos de transferencias: - Subvenciones
- Servicio de la deuda pública
- Gastos rentables: - Inversiones en empresas públicas o mixtas
- Prestamos directos del estado
Funciones del Sistema Tributario
1) Función Fiscal: El sistema tributario tiene que ser capaz de proveer al Estado los recursos que le permitan financiar el gasto público.
2) Función Económica y financiera: Se expresa:
a) En la protección a la industria nacional por medio de la imposición de tributos a la importación de determinados productos.
b) Fomento a las exportaciones, mediante la liberalización de impuestos a los productos de exportación como asimismo, a la importación de insumos necesarios para la producción.
c) Atracción de capitales extranjeros: Mediante el ofrecimiento de franquicias especiales a la internación de capitales extranjeros.
d) Utilización de los tributos como instrumentos de política económica, mediante su influencia en los factores de producción, inversión, ahorro y consumo.
3) Función Social: El sistema tributario le permite al Estado extraer recursos financieros de las economías poderosas, para efectos de que a través de un adecuado sistema de redistribución se focalice el gasto en los sectores marginados. (sin embargo en la práctica los que pagan más impuestos son la clase media y no precisamente los que tienen más).
Efectos económicos de los impuestos
1) Efectos sobre la producción
Los impuestos constituyen una importante herramienta de política fiscal para el Gobierno en relación a la producción. Mediante el alza o disminución de las tasas impositivas, es posible mantener la economía cerca de su nivel potencial de producción, impidiendo que ésta disminuya o aumente más allá de los niveles deseables.
Así, el Gobierno puede aumentar los impuestos para enfrentar una etapa expansiva de la economía, provocando una disminución del consumo y producción o, por el contrario, puede enfrentar una etapa recesiva disminuyendo las tasas impositivas, con el consiguiente aumento del consumo y de la producción.
2) Estímulo o desestímulo a actividades o regiones
En la tarea de estimular o desestimular el desarrollo de ciertas actividades y zonas del país, el Gobierno encuentra en los impuestos un instrumento de gran eficacia, que le permite atraer importantes cantidades de inversión privada a sectores de la economía que lo requieren. De este modo, mediante el establecimiento de franquicias tributarias especiales y ventajosas, los particulares estarán dispuestos a aportar sus recursos a aquellas áreas que el Estado quiera beneficiar.
El otorgamiento de exenciones tributarias de carácter regional o para determinadas producciones se hace para inducir la localización de empresas en las regiones favorecidas o la producción de los rubros amparados tributariamente.
3) Redistribución del ingreso
Los impuestos, finalmente, cumplen un importante rol en materia de redistribución del ingreso, en el campo del gasto social. Sin embargo, no cualquier impuesto resulta eficaz en el logro de este objetivo, sino sólo aquellos que no guardan la misma estructura con la distribución de la renta. En este sentido, lo más importante son los impuestos directos, los personales y los progresivos.
En este punto, se da entre los economistas una discusión bizantina, pero de gran relevancia práctica. Ocurre que el objetivo de la redistribución se puede alcanzar sin necesidad de recurrir a un aumento de los impuestos, produciéndose como simple consecuencia del aumento del producto. En efecto, a medida que aumenta el producto, aumenta el ingreso nacional, aumentan los salarios y aumenta la renta de las personas.
Si por el contrario, se aumenta los impuestos, el crecimiento del producto se ve afectado, lo que significa que la torta a repartir sea menor, aun cuando esté repartida más equitativamente.
Efectos inmediatos y de largo plazo.
Los impuestos tienen efectos económicos inmediatos y efectos de largo plazo.
Los efectos inmediatos son los que se producen a nivel microeconómico, son los siguientes:
a) Efecto-ingreso
Los impuestos directos disminuyen la renta del contribuyente y aumentan la restricción de su presupuesto. A mayor renta menor efecto de la restricción.
El impuesto directo también puede afectar la parte del ingreso destinada a ahorro.
b) Efecto-sustitución.
Los impuestos indirectos afectan al consumo en cuanto aumentan el precio del bien. El aumento de precio provoca sustituciones en el consumo a lo menos en forma temporal.
La demanda de bienes de primera necesidad tiende a ser inelástica (o sea no es muy afectada por la variación del precio) y en consecuencia es menos afectada por los impuestos indirectos que la demanda de bienes prescindibles.
Lo anterior lleva a la conclusión de que al aplicarse impuestos indirectos deberán gravarse todos los bienes, incluso los de primera necesidad. Una tasa baja permitirá una mayor recaudación que una tasa más elevada que, al gravar bienes prescindibles, originará desplazamientos de la demanda, la que se verá disminuida.
Un enfoque social lleva a gravar con tasas altas los bienes considerados suntuarios, lo que no sólo tiene un efecto como el señalado sino también estimula la evasión.
c) Efecto-incentivo.
El contribuyente que ve disminuir su ingreso a causa de un impuesto sobre la renta, según algunos autores, aumenta sus horas de trabajo para mantener su ingreso.
d) Efecto-bienestar.
Es la modificación global en el bienestar del contribuyente por la disminución de renta y cambio de sus hábitos de consumo.
Los efectos a largo plazo o a nivel macroeconómico se producen en el consumo y ahorro y en la asignación de los recursos (a nivel empresas). Son los siguientes:
a) Efectos sobre consumo y ahorro. El efecto sobre el consumo son los cambios que la tributación origina en el consumo en el seno de la familia.
b) Efecto en la empresa. El efecto sobre los productos y los recursos se aprecia en las empresas que deberían modificar su demanda de recursos y su oferta de bienes como consecuencia de las condiciones que se crean en el mercado a causa de la introducción de nuevos impuestos.
Efectos económicos del gasto público
1) Efectos sobre el ahorro y el consumo
La política del gasto público tiene gran incidencia en la primera y fundamental cuestión que se plantea en presencia de cualquier ingreso: el objeto al que será destinado. Sabemos que todo ingreso debe destinarse a consumo o ahorro. Esto también se aplica en el caso del Estado. La política de gasto que se aplique derivará recursos hacia el consumo o hacia ahorro que, en este caso, es coetáneo con la inversión.
Los gastos de inversión del Estado pueden consistir en:
Inversión real, que es la inversión en obras de infraestructura o en la formación del capital de las empresas públicas y servicios descentralizados.
Inversión financiera, es aquella en que el Estado suscribe parte del capital de una empresa constituida como sociedad anónima y los préstamos que el Estado puede hacer.
Transferencia del capital, es el aporte del capital que el Estado hace a empresas del Estado o instituciones anónimas como la Corporación de Fomento.
El gobierno participa en el gasto de la economía, tanto a través del gasto del consumo como de gasto de inversión. Cuando el Gobierno aumenta de un año a otro su gasto, por sobre el aumento que experimente el producto se produce una tendencia inflacionaria.
2) Gasto público de inversión
El gasto público de inversión produce en la economía el efecto del multiplicador de la inversión. Esto significa que cada peso que el Estado invierta conlleva un aumento en el producto mayor a ese peso. ¿Cuántas veces mayor? Eso dependerá del multiplicador, por la propensión marginal al consumo, es decir, mientras mayores sean los recursos que se destinan a consumo, mayor será el efecto que el gasto de capital generará en el producto.
Lo anterior nos puede conducir a la conclusión de que el crecimiento económico es fácilmente alcanzable a través del incremento indiscriminado del gasto público. Sin embargo, es necesario tener presentes en este análisis dos elementos de suma importancia, que nos previenen frente a esta hipótesis.
- Para que el gasto signifique un crecimiento del producto, es indispensable que se destine a factores productivos desempleados. Es decir, el efecto multiplicador del gasto no puede tener lugar en una economía en pleno empleo ni tampoco cuando no se focaliza en recursos ociosos.
- El gasto público se financia casi por completo a través de los impuestos. El aumento de las tasas impositivas significa una disminución de la inversión privada y una desaceleración en el ritmo de crecimiento de la economía. Por lo tanto, aparece como más acertado alcanzar un aumento del producto a través de incentivos a la inversión privada que por vía del aumento del gasto público, que ya trae aparejado un freno al crecimiento por ser menor su efecto multiplicador.
Estabilizadores económicos
La economía es un conjunto de procesos que no sólo presenta movimientos entre sí (como se ha visto en los flujos circulares) sino están integrados en una tendencia general de crecimiento: aumenta la demanda por bienes (crecimiento demográfico y aspiraciones a un mejor nivel de vida) y aumenta la oferta de bienes (bienes nuevos o bienes antiguos que se producen en mayor cantidad.)
La modificación en la oferta y en la demanda de bienes no es paralela sino fluctuante, obedece a ciclos. En ocasiones la demanda por bienes (ingresos) aumenta más que la oferta. En ese caso se origina inflación: alza general de los precios.
Los economistas han acuñado el concepto de PNB potencial para referirse a aquel producto que la economía puede lograr sin incurrir en inflación.
A la inversa, hay situaciones en que la demanda por bienes es insuficiente. Los ingresos de las personas no se transforman en demanda: las tiendas y fábricas ven disminuir sus ventas. Es la fase depresiva de un ciclo económico.
El nivel de empleo en la economía es parte de este proceso: cuando aumenta la oferta y la demanda por bienes, el desempleo disminuye; cuando la demanda es insuficiente el crecimiento de la economía disminuye o se detiene, crece la cesantía y disminuye la tendencia al alza de los precios.
Las políticas económicas tratan de lograr crecimientos sin inflación (o con la más baja posible) y sin desocupación (aunque hay un llamado desempleo natural que es un desempleo normal por debajo del cual también se producen efectos inflacionarios)
Los impuestos y el gasto público producen efectos en el sentido de atenuar estos desequilibrios entre la oferta y la demanda agregadas y lograr crecimiento con la menor inflación y el menor desempleo posible.
Hay dos formas como actúa la política fiscal: a través de los estabilizadores automáticos, o por medio de políticas discrecionales.
Los estabilizadores automáticos son cualquier hecho del sistema económico que automáticamente tienden a reducir la fuerza de las recesiones y/o la fuerza de los ascensos de la demanda, sin que sean necesarios cambios en las políticas económicas.
Estos son:
a) La progresividad en la carga tributaria. El impuesto progresivo es aquel cuya tasa aumenta a medida que aumenta la base imponible.
El efecto estabilizador consiste en que a medida que aumenta el ingreso, el Estado percibe una cuota mayor de él. Si las rentas bajan, la carga tributaria es proporcionalmente menor.
b) Seguro de desempleo. Es un seguro de carácter obligatorio que existe en países como los Estados Unidos y Chile que permite, bajo ciertas condiciones, que el desempleado reemplace su sueldo por un subsidio de cesantía.
Desde un punto de vista económico el seguro de desempleo evita en una cierta medida la disminución de la demanda que originaría la falta de ingresos del desempleado.
Los estabilizadores automáticos no son capaces de contrarrestar las variaciones del ciclo económico.
Los efectos de los estabilizadores son difíciles de establecer en dimensión y en cuanto al tiempo en que surten sus efectos.
Las políticas discrecionales, constituyen medidas que los gobiernos pueden impulsar para suplir las insuficiencias de los estabilizadores automáticos.
Las políticas discrecionales consisten en:
- Ejecución de obras públicas. Se objeta que la preparación y puesta en ejecución de obras públicas demanda un plazo que es incompatible con la urgencia con que habría que hacer frente a una situación recesiva.
- Creación de empleos públicos. En Estados Unidos se aplicó para hacer frente a la recesión de 1975 y dio trabajo a setecientos mil adultos y un millón de adolescentes.
-
- Aumento de los gastos sociales. El financiamiento de programas de ayuda social conduce al resultado de aumentar los ingresos, sin la dificultad de ponerle término que representa la creación de empleos.
- Modificación de los impuestos que gravan las rentas. En principio el aumento de impuestos permite disminuir el gasto cuando hay presiones inflacionarias; y la baja de impuestos libera rentas en poder de los contribuyentes si hay una situación recesiva.
Lo expuesto acerca de los estabilizadores automáticos y las políticas discrecionales deben examinarse dentro de la óptica de que se trata de políticas de carácter Keynesiano.
Para los monetaristas la política fiscal no es capaz de contrarrestar los ciclos económicos. Además la aplicación práctica del pensamiento Keynesiano llevó a incrementos de gasto público que resultaron incompatibles con el crecimiento de la economía.
Los monetaristas creen en la eficacia del control de la cantidad de dinero (política monetaria) para hacer frente a los desequilibrios económicos.
En la década de los 80 adquirieron nuevo auge las ideas del gasto fiscal reducido, eliminación del déficit fiscal y control de la inflación. El crecimiento económico pasó a buscarse a través de incentivar a las empresas reduciendo tanto los impuestos que las afectaban como las regulaciones de que eran objeto.
Déficit y superávit como instrumentos de políticas fiscal
Empecemos por precisar que déficit fiscal es el exceso de gastos sobre los ingresos. Superávit es el resultado inverso.
El déficit desde un punto de vista económico puede ser estructural o cíclico.
Déficit estructural es el que proviene de que los ingresos fueron (conscientemente o por error) aprobado por sobre los gasto. Déficit cíclico es una consecuencia de la etapa depresiva del ciclo económico: disminuye la actividad económica, baja el rendimiento tributario y el Estado debe incurrir en gastos extraordinarios para hacer frente al desempleo.
El déficit estructural exige un financiamiento. Puede ser a través de impuestos, empréstitos o de emisión.
a) Si se aplican más impuestos directos afectarán la capacidad de ahorro (ya que los impuestos directos se aplicarán a los contribuyentes de ingresos más altos que son los que pueden ahorrar). Si se aplica a los impuestos indirectos aumentará el precio de los bienes y disminuirá la capacidad de demanda de la población.
b) Si el Estado contrata empréstitos (por ejemplo, emite bonos) de acuerdo con el principio del multiplicador, la demanda agregada aumentará más que el gasto. Sin embargo, el aumento de demanda afectará el mercado financiero y aumentarán los intereses.
c) Si el Estado tiene la posibilidad de emitir dinero para financiar su gasto, producirá inflación y obtendrá el ingreso necesario por la vía de emisiones inorgánicas, es decir, es gasto es financiado con préstamos del Banco Central, produciéndose un desequilibrio entre el flujo real (de bienes y servicios) y el flujo monetario (dinero).
El déficit cíclico, o sea el que es producto del ciclo económico, permite aumentar la demanda y no expulsa ninguna inversión ya que hay disminución de las inversiones. Sin embargo, ningún economista ha recomendado que los déficit cíclicos sean solucionados a base de la emisión monetaria. Las posibilidades de nuevos impuestos o de crédito para solventar el déficit son por cierto limitadas.
En la práctica el problema más grave ha consistido en que esta diferencia entre déficit estructural y déficit cíclico no ha sido tenida en consideración. Las consecuencias han sido inflacionarias.
El superávit plantea un problema diferente que debe observarse en dos etapas.
La primera es el momento en que el Fisco percibe los ingresos. Según la estructura tributaria los ingresos del Estado estarán reduciendo la capacidad de demanda de las personas o su capacidad de ahorro. Si se trata de impuestos indirectos afectarán a la capacidad de demanda y si se trata de impuestos directos a la capacidad de ahorro.
Si se disminuye la carga tributaria se vería favorecido el sector de la demanda o el sector de la inversión privada. Según de los impuestos de que se trate.
La segunda etapa es la utilización del superávit por el Estado. El superávit es ahorro. El Estado puede destinarlo a inversión, caso en el cual contribuirá al crecimiento de la economía; o puede destinarlo a consumo [5] contribuyendo al bienestar actual de quienes perciban los respectivos ingresos.
El equilibrio anual del presupuesto fue considerado por los economistas Keynesianos como una “trampa” de la política fiscal. Cuando la economía está en recesión, los ingresos tributarios disminuyen. La alternativa para lograr equilibrio fiscal es, en esa circunstancia, disminuir el gasto o aumentar los impuestos. Estas medidas empeoran la recesión, según la experiencia del Presidente Hoover en los Estados Unidos frente a la crisis del año 29. Surgió de ahí el pensamiento de Keynes de que lo que había que lograr era el equilibrio de la economía (pleno empleo y estabilidad del precio) y no el equilibrio del presupuesto propiamente tal. Prevaleció la idea de equilibrar el presupuesto dentro del ciclo económico y no dentro de un año calendario, que corresponde a un resabio de la economía agraria
En América Latina la doctrina del “déficit spending”, que acepta los déficit fiscales como elemento útil en los casos de crisis económica, ha sido causa de graves inflaciones. Hay que tener conciencia de este hecho y admitir que la supremacía del gasto debe aceptarse limitadamente. Por eso es una cuestión de tino político y no de reglas económicas.
[1] Hay que tener en cuenta que este seguro presenta inconvenientes. Cuando es de cargo del gobierno aumenta el gasto público que llega a límites de déficit[1]. Cuando es de cargo de empleadores o trabajadores se convierte en un impuesto al trabajo que encarece la contratación y dificulta la creación de empleos nuevos. Desde este punto de vista sacrificar a los desempleados en favor de quienes ya tienen empleo. Por tal razón en Chile existe un régimen mixto, con aportes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores.
[2] En situaciones semejantes en Chile, con el aumento del desempleo posterior a la crisis de 1975 se establecieron sistemas de ayuda social llamada PEM y POJH que no tenían el carácter de empleos estables y que contribuyeron a atenuar las consecuencias de la cesantía
[3]Políticas de oferta.
[4]Hay algunos autores que señalan que el sistema de cambio fijo también puede obtenerse este resultado a través de la disminución de las reservas, pero en definitiva es una cuestión de emisión.
[5]salarios, beneficios sociales, etc.
